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關(guān)于深入推進廣東省黑臭水體治理工作的建議

良好生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是增進民生福祉的優(yōu)先領(lǐng)域。黨中央將“增強綠水青山就是金山銀山的理念”寫入黨章，黨的十九大將“美麗中國”建設(shè)作為社會主義強國目標的重要內(nèi)容，提出打好污染治理等三大攻堅戰(zhàn)。2015年4月，國務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”，提出了水污染治理的總體要求、工作目標和主要任務(wù)，是今后一個時期全國水污染防治的綱領(lǐng)性文件。2016年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），提出以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制。5月18日，習(xí)近平總書記全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)要加強環(huán)境保護，解決突出生態(tài)環(huán)境問題，基本消滅城市黑臭水體。2018年6月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，提出打好水源地保護、城市黑臭水體治理、長江保護修復(fù)、渤海灣綜合治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)。

一、廣東省黑臭水體總體情況

2017年，廣東省全面落實河長制，狠抓黑臭水體治理，實施重點流域綜合整治“掛圖作戰(zhàn)”，對重污染河流實施系統(tǒng)治理。通過政策“加碼”和大力推進污水處理基礎(chǔ)設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)，污水處理能力大幅提高，配套管網(wǎng)向城市邊郊延伸；大江大河水質(zhì)保持穩(wěn)定，黑臭水體已完成整治194個，“四河”等重點流域水質(zhì)綜合污染指數(shù)降幅明顯，整體水質(zhì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。以深圳市為例，建成區(qū)36條（45段）黑臭水體整治主體工程全部完工，“四灣五河”達到考核要求，水質(zhì)持續(xù)改善。特別是針對全國黑臭水體榜單“名列前茅”、珠三角地區(qū)黑臭最嚴重的深莞跨界河流—茅洲河，由中國電建按照“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”的治水理念，依托“地方政府+大企業(yè)+ EPC”項目建設(shè)模式和“大兵團作戰(zhàn)”工程實施模式全面協(xié)同推進深圳寶安、光明和東莞片區(qū)70余項子工程，茅洲河順利通過了首次國家環(huán)保大考，今年以來多次考核也順利通過。

但是，在全省黑臭水體治理全速推進的同時，我們更需要前瞻性思考未來城市發(fā)展，特別是隨著粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃建設(shè)提速，廣東省大中城市產(chǎn)業(yè)和人口激增、既有污水處理能力有限、管網(wǎng)建設(shè)未能同步、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染、城市徑流污染、河湖底泥內(nèi)源污染防控不足，全省黑臭水體治理依然面臨著部分重污染河流水質(zhì)未改善、廠網(wǎng)建設(shè)與治水要求不匹配、跨界河流協(xié)同聯(lián)動治理不到位，部分地市還存在分段分片零敲碎打的被動治污等問題。同時，全省各地區(qū)黑臭水體治理差距明顯，尤其粵東西北地區(qū)相對廣州、深圳等中心城市，防治模式、資金來源、技術(shù)能力等還需持續(xù)攻關(guān)，全省黑臭水體防治協(xié)同共進局面仍未全面形成。

二、黑臭水體治理主要存在問題

黑臭水體治理涉及因素多、治理難度大，當前我國黑臭水體治理模式已從傳統(tǒng)的單純采取污水處理或者河道治理的“末端治理”轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的管網(wǎng)、污水廠、河道、岸線景觀、水質(zhì)監(jiān)測等“全流域、全系統(tǒng)治理”。“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”理念實施落地，需要政策法規(guī)體系、政府管理體系、完整產(chǎn)業(yè)鏈等協(xié)同發(fā)力。結(jié)合茅洲河水環(huán)境綜合整治項目實踐，中國電建認為當前黑臭水體治理主要存在以下幾個方面的問題。

（一）條塊結(jié)合、高效協(xié)調(diào)的的政府監(jiān)管體制機制缺乏問題

黑臭水體治理系統(tǒng)性強，監(jiān)管面廣，涉及水利、環(huán)保、城建、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、電力、市政等眾多主管部門。當前管理模式下，黑臭水體治理缺乏條塊結(jié)合、高效協(xié)調(diào)的的政府監(jiān)管體制機制，存在俗稱“環(huán)保不下河、水利不上岸、住建不出城”的各管一攤、多頭管理的“九龍治水”格局，相互協(xié)調(diào)難度很大。一旦出現(xiàn)管理職責(zé)交叉、分工不明確等現(xiàn)象，就容易出現(xiàn)部門協(xié)調(diào)配合不到位、管理脫節(jié)等問題，在一定程度上引發(fā)管理混亂和造成行政資源浪費。此外，項目審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，行政協(xié)調(diào)和資源整合難度大，尤其對于跨行政區(qū)域分界河流的黑臭水體治理工程，面臨更多問題和難點。

（二）黑臭水體治理行業(yè)標準定額缺失問題

“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”首先需要綜合性技術(shù)標準體系做支撐。黑臭水體治理屬于跨行業(yè)、多專業(yè)交叉的環(huán)保行業(yè)細分領(lǐng)域，而目前我國黑臭水體治理涉及的各項具體標準散落在多個不同行業(yè)標準體系中，黑臭水體治理行業(yè)標準體系和定額體系尚未建立。這既不利于現(xiàn)有黑臭水體治理項目順利推進，也不利于整個行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）黑臭水體治理的碎片化實施模式問題

隨著河湖長制、黑臭水體專項督查等深入實施，將會給黑臭水體治理成效不顯著或是經(jīng)過整治水質(zhì)達標后出現(xiàn)反彈的地方政府，帶來前所未有的考核壓力。摒棄過去“分段分片、零敲碎打”的治理模式，按照流域或者片區(qū)，制定統(tǒng)籌岸上岸下、左右岸、上下游的綜合治理方案成為共識。受多方面因素影響，黑臭水體治理方案往往被碎片化分解，流域治理涉及的截污管網(wǎng)、污水廠、河道整治、水質(zhì)提升、生態(tài)修復(fù)等工程往往交由數(shù)十個、上百個實施主體完成，甚至出現(xiàn)一條河被人為切割成若干段、分別招標的情況。這種“分段分片、零打破碎”的碎片化實施模式難以實現(xiàn)項目間的聯(lián)動協(xié)調(diào)和一體化推進，工程進度、質(zhì)量無法保證，治理效果大打折扣。

（四）黑臭水體治理項目的政府投資體制問題

黑臭水體治理項目屬于公共服務(wù)類項目，多以政府投資為主。由于政府投資項目審批環(huán)節(jié)多、管理層級多，加之財政支出壓力大，一些地方政府不斷削減黑臭水體治理項目投資額，并在招標條件中設(shè)置較大幅度的下浮率，出現(xiàn)項目實際投資不能覆蓋建設(shè)運營成本的現(xiàn)象。此外，黑臭水體治理項目的政府支付結(jié)算標準不盡統(tǒng)一，建設(shè)期內(nèi)支付工程進度款在50%—80%左右不等，有的剩余尾款因遲遲不驗收或與運營期捆綁，延長支付期限，增加企業(yè)墊資壓力，導(dǎo)致有實力負責(zé)任的企業(yè)只能賠錢干，不負責(zé)任的企業(yè)偷工減料干，工程完工一兩年水質(zhì)就反彈惡化，不得不重新立項治理，陷入“治理-好轉(zhuǎn)-惡化-再治理”的怪圈，造成公共資金的極大浪費。

（五）黑臭水體治理工程建設(shè)方面存在問題

今年5月，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳對各地市城市建成區(qū)黑臭水體整治工作進行了明察暗訪，從結(jié)果來看，主要存在控源截污不到位、雨污分流不徹底、污水收集及處理設(shè)施能力不足、垃圾收集轉(zhuǎn)運處理處置措施未有效落實、內(nèi)源污染未得有效消除、公眾滿意度不達標等問題。

三、工作建議

（一）探索創(chuàng)新黑臭水體治理行業(yè)統(tǒng)一管理體制機制

推進主體治污，明確治污的主體責(zé)任單位，既要明確責(zé)任，也要明確權(quán)力，達到人事合一、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。黑臭水體治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為切實加強黑臭水體治理，落實屬地責(zé)任，健全長效機制，當前迫切需要創(chuàng)新和建立黑臭水體治理統(tǒng)一管理體制，以充分發(fā)揮河（湖）長制在治水工作中的統(tǒng)領(lǐng)作用，通過體制機制創(chuàng)新，有效整合和調(diào)動各方資源，減少管理層級，簡化管理程序，對水利、環(huán)保、住建、國土和林業(yè)等部門進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，探索河（湖）長制框架下多部門協(xié)調(diào)行動的高效管理機制，建立河（湖）長制統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的黑臭水體治理新模式，對項目各階段技術(shù)文件實行統(tǒng)一審批，統(tǒng)一歸口管理，全面加快推進黑臭水體治理。

（二）打造推行黑臭水體治理行業(yè)相應(yīng)技術(shù)標準體系

黑臭水體治理屬于跨行業(yè)、跨區(qū)域、多專業(yè)交叉的新行業(yè)，涉及行業(yè)部門多，不同行業(yè)現(xiàn)行技術(shù)標準各自為戰(zhàn)，造成項目審批和建設(shè)管理的標準選擇和適用困難。為加強對黑臭水體治理的統(tǒng)一管理，有效促進黑臭水體治理行業(yè)的健康發(fā)展，根據(jù)行業(yè)的技術(shù)發(fā)展和建設(shè)要求，有必要綜合不同行業(yè)和部門的技術(shù)規(guī)范、規(guī)程、定額標準等，制定和推行黑臭水體治理行業(yè)相應(yīng)的技術(shù)標準，規(guī)范黑臭水體治理工程項目建設(shè)規(guī)劃、設(shè)計、施工及竣工驗收等各個階段的工作，對項目建設(shè)全過程進行統(tǒng)一的技術(shù)管理。同時，重點研究建立系統(tǒng)的河湖管理技術(shù)標準體系，為加強河湖水系水環(huán)境的統(tǒng)一管理提供決策參考和相應(yīng)的技術(shù)支撐。基于茅洲河的中國電建治水模式為成功的典范，中國電建制定水環(huán)境治理標準23項，其中發(fā)布企業(yè)標準13項，深圳市地方標準1項；申請國家專利100項（發(fā)明專利52項，實用新型專利48項），已授權(quán)專利33項（發(fā)明專利18項，實用新型專利15項）。中國電建制定的水環(huán)境治理標準可做為水環(huán)境治理行業(yè)標準或水環(huán)境創(chuàng)新技術(shù)聯(lián)盟團體標準發(fā)布并推廣應(yīng)用。

（三）堅持“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”治水新理念

遵循水的自然屬性，堅持“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”，按照流域片區(qū)，統(tǒng)籌岸上與岸下、上游與下游、干流與支流、治污與治澇、治水與治城，從流域環(huán)境與發(fā)展統(tǒng)一的角度考慮基于流域生態(tài)系統(tǒng)、流域經(jīng)濟系統(tǒng)和流域社會系統(tǒng)的符合巨系統(tǒng)管理，實現(xiàn)流域的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。參考中國電建茅洲河治水模式，出臺指導(dǎo)意見，鼓勵地方政府按照“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”理念對流域或片區(qū)黑臭水體治理開展專項規(guī)劃，全面梳理片區(qū)黑臭水體治理項目，采取EPC等模式選定有實力企業(yè)統(tǒng)籌實施，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，確保工程質(zhì)量，保證黑臭水體治理效果。

（四）因地制宜加快構(gòu)建一流標準的治污基礎(chǔ)設(shè)施體系

綜合考慮黑臭水體成因、當?shù)刈匀画h(huán)境條件和經(jīng)濟發(fā)展水平，推進分區(qū)治污，按照流域統(tǒng)籌，梳理上下游、左右岸，按照物理區(qū)間，網(wǎng)格治污。加快治污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，粵東西北地區(qū)當前黑臭水體治理應(yīng)突出加快重點區(qū)域流域、人口快速增加的城鎮(zhèn)以及建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)，重點推進雨污分流管網(wǎng)、正本清源、污水處理廠建設(shè)，提高污水收集和處理率。珠三角地區(qū)應(yīng)在完成沿河截污，完善分流排水系統(tǒng)，防控水體污染源后，應(yīng)加快河流生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，包括濕地工程、水土保持及水源涵養(yǎng)林建設(shè)等，同時加快實現(xiàn)河道污泥處理廠生產(chǎn)進度和技術(shù)水平“雙提升”，有效消除內(nèi)源污染。推進分類治污，分清矛盾的主次結(jié)構(gòu)和類型，實施分類和分區(qū)治污。推進總量治污，摸清底數(shù)，梳理臺賬，確定時間表和路線圖，驗收一個，銷號一個。推進精準治污，通過治真污，有效真治污，達到污真治。

（五）推行“地方+央企”大兵團作戰(zhàn)模式

大力推行“地方+央企”的管理模式，推廣政府主導(dǎo)、企業(yè)總包的實施模式，突破地區(qū)街道、上中下游的局限，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，明確黑臭水體治理主體責(zé)任。引進具有國內(nèi)領(lǐng)先治水能力、經(jīng)驗豐富、履約能力強的大型央企，借助大型央企人才、技術(shù)、經(jīng)驗、資金等優(yōu)勢，充分調(diào)動大企業(yè)在設(shè)計、管理、施工方面的優(yōu)質(zhì)資源，實施“大兵團作戰(zhàn)”，圍繞同一目標，按照同一標準、同一機制服務(wù)地方黑臭水體治理工作，有效保證工程的安全、質(zhì)量、進度和建設(shè)目標。

（六）推動黑臭水體治理逐漸從控點源、治內(nèi)源轉(zhuǎn)向控面源

在河道兩岸完成沿河截污，完善的分流制排水體系建立以后，晴天將不會再有污水入河。河流通過內(nèi)源治理、生態(tài)補水等措施將逐漸恢復(fù)自凈能力，水質(zhì)將持續(xù)得到改善。但是廣東省城市人口、工業(yè)密集，雨季長，降雨多，雨天初期雨水攜帶生活垃圾等大量面源污染入河，經(jīng)過治理的河道短時間再次成為“黑臭河”、“垃圾河”，“一夜回到解放前”。初步估算，河道實施截污、清淤、補水等綜合整治措施后，初雨面源污染的污染負荷貢獻率將在20%-30%之間。能否有效控制面源污染將是廣東省未來三年河流能否水質(zhì)達標的關(guān)鍵。城市垃圾是面源污染的重中之重，特別是垃圾滲濾液為高濃度污水，COD指標是一般生活污水的幾百倍，一旦排入河道污染將非常嚴重。按照國際領(lǐng)先標準建設(shè)垃圾收集、處理設(shè)施，通過采用垃圾制氣發(fā)電等先進的機械生物技術(shù)實現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化。

（七）建立健全跨市、跨流域生態(tài)補償機制

粵東西北地區(qū)為廣東省的主要水源保護地和生態(tài)屏障區(qū)域，應(yīng)利用國家啟動生態(tài)補償試點的契機，積極對接廣東省南部如惠州、東莞、深圳等用水受益區(qū)，建立切實可行的跨市、跨流域的生態(tài)補償政策和辦法，以此調(diào)動保護優(yōu)質(zhì)水資源的主動性和積極性，增加涉水工程資金來源，保障水質(zhì)達標。各地需制定相應(yīng)的“生態(tài)補償總體方案”，明確區(qū)域生態(tài)補償制度補償?shù)闹黧w客體、考核目標和標準、資金來源、補償渠道、補償方式、保障體系和具體措施辦法等。

（八）全面考慮設(shè)立黑臭水體治理產(chǎn)業(yè)基金

黑臭水體治理是公益性質(zhì)的系統(tǒng)生態(tài)工程，涉及面廣、技術(shù)要求高、資金需求大，形成黑臭水體治理的可持續(xù)發(fā)展能力必須創(chuàng)新投融資模式。建議設(shè)立粵東西北黑臭水體治理產(chǎn)業(yè)基金，支持和引導(dǎo)社會資本、金融機構(gòu)廣泛參與，多元化、多渠道籌措建設(shè)資金，促進金融創(chuàng)新、提高投融資效率，拓寬企業(yè)融資渠道，增強區(qū)域發(fā)展活力。政府出臺黑臭水體治理項目支付計算標準指導(dǎo)意見，強化市場監(jiān)管，規(guī)范項目支付計算標準指導(dǎo)意見，強化市場監(jiān)管，規(guī)范各類市場主體競爭行為，避免低價惡性競爭帶來項目質(zhì)量安全風(fēng)險。

（九）加快推進黑臭水體治理與管理信息化建設(shè)

充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實技術(shù)，結(jié)合智慧環(huán)水系統(tǒng)建設(shè)，研究制定黑臭水體治理管理行業(yè)信息化建設(shè)標準，通過吸引社會資本投資建設(shè)、政府購買第三方服務(wù)等多種途徑和方式，建立河流湖泊排污口、污染源全周期監(jiān)控系統(tǒng)，工程建設(shè)、工程運營全過程監(jiān)督系統(tǒng)，安全應(yīng)急云系統(tǒng)等多元化、立體化管控的水信息智慧管理體系，全面實現(xiàn)黑臭水體治理管理的在線實時監(jiān)控，提升黑臭水體監(jiān)督管理的信息化水平，保障和鞏固黑臭水體治理成果。

（十）建立水環(huán)境治理長效管護機制

嚴格落實“河（湖）長制”，對標“長制久清”目標，按照“建管并重、注重長效”的原則，加快構(gòu)建具有廣東特色的一整套水環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管、管養(yǎng)、考評等長效管理機制。充分發(fā)揮各級河（湖）長在河湖管理保護工作中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)作用，推動河（湖）長巡河（湖），建立問題臺賬，加強源頭管控，嚴格處罰涉水違法行為，強化治管合一落實長效治理，推動水環(huán)境治理長效管理。同時，充分發(fā)揮群眾對水環(huán)境治理的監(jiān)督作用，堅決杜絕“表面治污”“虛假治污”“運動式治污”。